Рада Європи
Децентралізація і реформа публічної
адміністрації в Україні

Офіс Ради Європи в Україні:
вул. Іллінська, 8, 7-й під'їзд,
м. Київ, Україна, 04070
тел.: +380.44.303.99.16, +380.44.425.60.01

Рада Європи Децентралізація і реформа
публічної адміністрації в Україні

Новини

Транспортна модель агломерації: про європейський досвід для Київщини і про слона, якого варто почати їсти

11 Липня 2022

Представники Турину, Страсбургу та Барселони розповіли, як їхні міста і навколишні громади (у рамках так званих метрополій чи агломерацій) спільно забезпечують людей якісними транспортними послугами.

Круглий стіл «Транспортна модель для Київської агломерації: вивчення європейського досвіду» організувала Програма Ради Європи «Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні» разом з місцевою асоціацією «Київська агломерація».

Після презентації європейських моделей і виступів представників громад Київського регіону та центральних органів виконавчої влади стало зрозуміло, що, аби втілити подібні практики в столичній агломерації, доведеться «з’їсти слона», і ми лише на стадії планування цього процесу.

Але про усе – по порядку.

Єдиний орган управління = якісна транспортна система агломерації

Про транспортну модель Турину розповів директор Агенції мобільності регіону П’ємонт (Італія) Чезаре ПАОНЕССА.

За його словами, 20 років тому в регіоні вирішили, що громадським транспортом в Турині і містечках навколо нього управлятиме єдиний новостворений орган, який відповідатиме за укладання контрактів з операторами і за якість надання транспортних послуг. Це зробили для того, щоб можна було легше планувати розвиток транспорту, ефективно управляти ним та фінансувати.

«Спочатку були проблеми в об’єднанні зусиль існуючих місцевих органів влади з новоствореною Агенцією. Але незабаром нам вдалося переконати усіх, що нашою спільною метою має бути покращення якості транспортних послуг для жителів метрополії. Органи місцевого самоврядування зацікавлені у наданні якісних послуг, вони є і залишаться основними рушіями у розвитку цього питання, ми ж їм ефективно в цьому допомагатимемо», – розповів Чезаре Паонесса.

Агенція мобільності в регіоні П’ємонт з’явилася в 2003 році. Спочатку її діяльність охоплювала лише метрополію навколо Турину. До неї входили 32 муніципалітети з населенням 1,56 млн осіб. З 2015 року діяльність Агенції охоплює вже 1181 муніципалітет з населенням 4,36 млн.

«Наша Агенція – це великий орган, мета якого – управління міським та міжміським транспортом: метрополітеном, залізницею, трамваями, автобусами. В Агенції працюють 29 людей – персонал з питань управління транспортною системою, а також юриспруденції. Ми аналізуємо попит на мобільність в регіоні, збираємо дані і робимо дослідження. На підставі цих даних розробляємо плани та проекти мобільності. Потім вибираємо на тендері належного оператора, який би надав певні транспортні послуги. З оператором ми укладаємо договір на надання послуг, на обслуговування. За цим контрактом ми здійснюємо контроль за наданням послуг, вимірюємо серед жителів рівень задоволення наданими послугами», – розповів Чезаре Паонесса.

Для контролю за реалізацією контрактів операторами Агенція збирає і обробляє велику кількість даних. Крім опитувань користувачів послуг, використовують дані мобільних операторів про пересування людей в регіоні. Це дає змогу в режимі реального часу відслідковувати, що відбувається в питанні мобільності.

Громадський транспорт метрополії Турину складають:

  • 1 підземна лінія метрополітену (13 км, 21 станція). Другу лінію зараз проектують. Введена її в експлуатацію заплановане на 2030 рік;
  • 8 трамвайних ліній;
  • 78 автобусних маршрутів в самому Турині;
  • 8 автобусних маршрутів, які з’єднують сусідні громади з Турином;
  • 8 залізничних маршрутів;
  • 30 додаткових автобусних маршрутів.

За останні 50 років у розвиток транспортної мережі Турину вклали значні інвестиції. В першу чергу це стосувалося залізничного транспорту. За цей час довжина залізничних колій подвоїлася. Тепер система залізничного транспорту охоплює всю провінцію Турину і навіть виходить за її межі.

Чезаре Паонесса порадив українським колегам велику увагу приділити створенню належного дизайну загальної транспортної системи майбутньої агломерації: «Необхідно подумати про усе – не лише про громадський транспорт, а й про приватний, не лише про транспортні маршрути, а й інфраструктуру для електромобілів чи велосипедів, про використання відновлювальних джерел енергії, про розрахунок часу на дорогу, на обслуговування, про складання оптимальних маршрутів тощо».

Трамвайна експансія – не технологічний, а політичний вибір

Керівник Департаменту мобільності міста та єврометрополії Страсбурга (Франція) Ронан ГОЛІА розповів про те, як розвиток трамвайного сполучення в місті змінив транспортну модель всього регіону.

Страсбурзька агломерація значно менша за Київську. До неї входять 33 комуни (громади) з населенням близько 500 тисяч. Більшість транспортних повноважень – у компетенції міської влади: вона розробляє проекти розвитку громадського транспорту, сітку тарифів на перевезення тощо. Роль держави – співфінансування проектів розвитку громадського транспорту. Крім того, державна влада запровадила в країні податок, який обов’язково має сплачувати бізнес на розвиток громадського транспорту.

«Розвиток нашої транспортної моделі почався, мабуть, з того, коли в 80-х роках минулого століття ми дискутували, якому виду транспорту віддати пріоритет – трамваю чи метро. Але це було не скільки вибором технології, скільки політичним баченням розвитку міста. Ми прагнули оживити громадські місця, покращити привабливість центру міста, розвинути передмістя. Ми хотіли поліпшити якість життя в метрополії через покращення доступу до громадських місць. Метро давало можливості для збільшення кількості автомобілів на вулицях. Але використання трамваїв передбачало благоустрій уздовж ліній, на зупинках. Трамвай також звільняв простір від великої кількості автомобілів і автобусів, і цей простір можна було віддати пішохідним і велосипедним доріжкам, терасам, торгівельним майданчикам. Громадський простір ставав привабливіший. Отже ми обрали розвиток трамвайної мережі. Завдяки трамвайному сполученню і забороні пересуватися автівками в певних районах, ми розвантажили центр Страсбургу і згодом змогли використати цей досвід для інших територій метрополії», – розповів Ронан Голіа.

З 1994 року в Страсбурзі відбулася експансія мережі трамваю. Зараз у місті і передмісті понад 70 км трамвайних шляхів. У політиці громадського транспорту метрополії з’явився певний консенсус, бо її підтримали усі навколишні міста.

«В подальшому розбудова громадського транспорту метрополії базувалася навколо трамвайного сполучення. Проекти стосувалися того, як краще доїхати до зупинки трамвая, де залишити авто чи велосипед… В результаті люди стали менше їздити автомобілями, більше ходити і пересуватися велосипедом, а також частіше користуватися громадським транспортом. Цю політику ми продовжуємо і зараз», – розповів Ронан Голіа. 

Метро, автобуси і таксі як єдиний організм

Директор з питань мобільності, транспорту та сталого розвитку метрополії Барселони Хуан Марія БІГАС не лише розповів про власний досвід, а й озвучив рекомендації для створення транспортної моделі Київської агломерації.

До метрополії Барселони входять 36 містечок з населенням близько 3,2 млн людей.

Метрополія була створена регіональним парламентом. Тому правила, які там діють, є обов’язковими для усіх муніципалітетів, що входять до неї.

До повноважень органу управляння метрополією входить не лише мобільність і транспорт, але й міське планування, питання довкілля, управляння відходами, економічний розвиток і ще багато повноважень, необхідних для розвитку території.

Якщо говорити про громадський транспорт і мобільність, метрополія відповідає за:

  • розвиток мережі наземних транспортних маршрутів: загалом 212 автобусних маршрутів;
  • розвиток мережі підземних транспортних маршрутів: 8 гілок метро;
  • роботу муніципального таксі: видано 10,5 тисяч ліцензій;
  • проектування мережі доріг і транспортного сполучення;
  • просування інших видів транспорту тощо.

Цими питаннями займається орган міської ради Барселони, але він надає послуги усім муніципалітетам в рамках метрополії.

Хуан Марія Бігас навів приклад розвитку автобусного сполучення в метрополії. «Ми кардинально змінили схему автобусних маршрутів, щоб вона була зрозумілою містянам, відображала архітектуру міста. Зараз людині, щоб дібратися куди завгодно в місті, треба зробити не більше однієї пересадки. Ідея була в тому, щоб автобусні маршрути охопили все місто. Цей підхід ми використали і в метрополії», – розповів він.

Зараз 9 міст метрополії з’єднують з Барселоною 11 швидкісних автобусних маршрутів. На цих маршрутах постійно курсують 70 автобусів. Ще 8 муніципалітетів з Барселоною з’єднують 9 високочастотних автобусних маршрутів, де курсують 110 автобусів.

Фінансується розвиток транспортної мережі з трьох рівнів:

  • міської ради Барселони,
  • метрополійного уряду,
  • регіонального уряду.

Для цього вони спільно створили спеціальний орган.

За державою залишаються повноваження з розвитку та фінансування приміського залізничного транспорту і основних магістралей.

Хуан Марія Бігас вважає, що досвід метрополії Барселони може бути корисним для Київської агломерації. Крім того, він озвучив рекомендації з розбудови транспортної мережі Київської агломерації, які базуються на їхньому досвіді та висновках фахівців Ради Європи:

  1. Відновлення метро як основи міського транспорту, тому що це скелет мобільності в регіоні.
  2. Створення високоефективних, високочастотних (інтервал – 10-12 хвилин) автобусних маршрутів, які б поєднувалися з метро і залізницею.
  3. Створення транспортного сполучення, на територіях з низькою щільністю населення. Наприклад, замовлення невеликих комунальних автобусів чи таксі через мобільний додаток.
  4. Вдосконалення інтермодальності: розклад руху усіх видів транспорту, його маршрути мають бути максимально доступними і зрозумілими. Поєднання транспортної моделі в єдину систему.
  5. Розвиток систем інформування в режимі реального часу.
  6. Вдосконалення тарифів та платіжних систем.
  7. Осучаснення парку комунального транспорту.

Чи можна вже зараз почати створювати транспортну модель Київської агломерації

В останні роки в Україні успішно тривав процес децентралізації влади і ресурсів, були створені спроможні громади. Це дає можливість органам місцевого самоврядування вже зараз ефективніше вирішувати спільні проблеми, використовуючи чинний закон «Про співробітництво територіальних громад». Таку думку під час круглого столу озвучив заступник Міністра розвитку громад і територій В’ячеслав НЕГОДА.

Керівник Департаменту демократії і врядування Генерального секретаріату Ради Європи Даніель ПОПЕСКУ зазначив, що завдяки децентралізації голови громад стали дуже важливими в сучасній архітектурі врядування в Україні.

«Це добре для створення майбутніх агломерацій, бо цей механізм передбачає, що усі муніципалітети повинні працювати разом, як один організм, бути рівними і довіряти одне одному, довіряти самому процесу співпраці. І зараз ми бачимо, що така довіра в українському місцевому самоврядуванні є. Російська агресія ще більше зміцнила її», – сказав Даніель Попеску.

Питання створення спільної ефективної транспортної моделі дуже актуальне для столичного регіону. Про це йшлося у висновках Фахового Огляду «Демократичне врядування в містах-метрополіях на прикладі Київського регіону», проведеного за підтримки Ради Європи у 2019 році.

«Усі виклики, які стояли перед громадами столичного регіону до війни, і які виникли внаслідок військових дій, ми можемо подолати лише спільно. Краще голів громад, ніхто не знає, які проблеми найактуальніші для людей. Транспортна проблема – одна з найголовніших. Але її масштаб передбачає залучення не лише органів місцевого самоврядування, а й органів центральної влади. І в цій співпраці ми маємо відмовитися від політичних прапорів і об’єднатися. Тільки так вдасться комплексно підійти до вирішення проблеми, а не латати діри», – зазначив Київський міський голова Віталій КЛИЧКО.

Дмитро ТУРЧАК, директор директорату стратегічного планування та європейської інтеграції Міністерства інфраструктури України повідомив, що Міністерство спільно з європейським експертами розробили програмне забезпечення «Національна транспортна модель», частиною якої є і транспортна модель майбутньої Київської агломерації.

«Цей інструмент дозволяє прогнозувати розвиток транспортних потоків, виявляти «вузькі місця». І на основі цих даних можна розробляти оптимальні рішення. На цій основі ми також плануємо розробити майстер-план, який буде основою для ухвалення рішень щодо підвищення ефективності функціонування транспортної інфраструктури, дозволить створити транспортні плани не лише на національному, а й на регіональному та місцевому рівнях», – розповів Дмитро Турчак.

Заступник начальника управління планування інженерно-транспортної інфраструктури КО «Київгенплан» Олексій ШАПОВАЛОВ зазначив, що для створення транспортної моделі Київської агломерації, до якої входять десятки громад, де проживають близько 3,5 мільйонів людей, необхідно зібрати безліч вихідних даних.

«Ми зібрали частину цих даних, коли, працюючи над генпланом столиці, розробляли транспортну модель Київщини. Але наша модель не охоплює всієї агломерації і поки не узгоджується з національною транспортною моделлю. Проте, ми розуміємо, що робити це доведеться і розраховуємо на співпрацю усіх учасників цього процесу», – сказав Олексій Шаповалов.

Представник Укрзалізниці Олександр КРАСНОШТАН, нагадав, що зараз реалізується проект «Київ Сіті Експрес», який покликаний інтегрувати міську і приміську залізничні мережі в єдину мережу Київської агломерації. Він звернув увагу, що сама залізнична мережа на Київщині достатня для надання якісних послуг, треба лише ефективніше її використовувати, інвестувати в її розвиток.

При цьому він зазначив, що у питаннях залізничних перевезень законодавець чітко не визначив замовника послуг. «У нас є постійний діалог з органами місцевого самоврядування, з міськими головами. Ми знаємо їхні потреби, але замовниками послуг вони, на жаль, зараз бути не можуть. І це б варто було змінити в законодавстві. Тоді б ми могли реалізовувати на більш масштабні проекти, фінансуючи їх як з держаного, так і з місцевих бюджетів», – сказав Олександр Красноштан.

Фастівський міський голова Михайло НЕТЯЖУК висловив думку, що створити транспортну модель Київської агломерації на основі угоди про співробітництво лише громад буде складно, якщо не будуть залучені представники центральної чи хоча б регіональної влади. «Суб’єктів дуже багато, у кожного свої інтереси. І якщо покладатися на домовленості лише між муніципалітетами, в найближчі п’ять років ми точно не побачимо реалізованих проектів», – вважає Михайло Нетяжук.

Голова постійної комісії з соціально-економічного розвитку, підприємництва і транспорту Білогородської сільської ради Роман ІВАНЕНКО зазначив: «Провести необхідні дослідження і створити транспортну модель Київської агломерації технічно можливо. Але мені здається, найголовніша проблема в іншому – у створенні єдиного органу, який буде опікуватися питанням управління цією транспортною моделлю. Щоб вирішити це питання, ми пропонували в межах асоціації «Київська агломерація» створити робочу групу, в яку б входили представники органів місцевого самоврядування і центральних органів виконавчої влади», – зазначив Роман Іваненко.

У свою чергу, виконавча директорка асоціації «Київська агломерація» Інна СКЛЯР повідомила, що робоча група з транспортних питань при асоціації створена. До її складу увійшли як представники КМДА, так і територіальних громад. «Поки що невеликим колом ми напрацьовуємо перелік питань, які варто вирішити першочергово. Питання транспорту не може бути вирішене помахом чарівної палички. Після сьогоднішнього обговорення європейського досвіду маємо зустрітися ще раз в робочому порядку, вирішити, що з цього нам підходить, створити алгоритм дій, за яким будемо йти далі, запрошуючи до наступних кроків органи державної влади. Наша діяльність не має бути хаотичною. Нам би хотілося створити дійсно транспортну модель, а не точково вирішувати питання. Звичайно, потрібно залучати максимальне коло стейкхолдерів, Але давайте їсти слона маленькими шматочками, щоб не пропустити в цьому масштабі кроки, які можна зробити вже сьогодні», – сказала Інна Скляр.

В’ячеслав НЕГОДА висловив думку, що в рамках співробітництва варто створити єдиний орган управління, який буде наділений відповідними повноваженнями з управління транспортною моделлю, визначеними органами місцевого самоврядування базового рівня.

«Поки громади агломерації цього не зроблять, поки не будуть визначені механізми фінансування, це будуть безкінечні обговорення і «їсти слона» ми навіть не почнемо. Давайте спільно створимо проект угоди про таке співробітництво, де визначимо, що сторонами такої співпраці, крім самих громад, будуть відповідні регіональні та державні органи влади, внесемо, якщо необхідно, зміни до чинного закону і зробимо цей перший важливий крок», – резюмував В’ячеслав Негода.

За нашою інформацією, місцева асоціація «Київська агломерація» вже найближчим часом розширюватиме склад робочої групи і продовжить обговорення з урахуванням європейського досвіду.

Презентація «Мобільність у метрополійній зоні Турина» тут

Презентація «Тактика переміщень у єврометрополії Страсбурга» тут

Презентація «Метрополійне врядування системою публічного транспорту. Мобільність і транспорт» Барселона тут

Презентація «Мобільність у Київській Агломерації» тут