Рада Європи
Децентралізація і реформа публічної
адміністрації в Україні

Офіс Ради Європи в Україні:
вул. Іллінська, 8, 7-й під'їзд,
м. Київ, Україна, 04070
тел.: +380.44.303.99.16, +380.44.425.60.01

Рада Європи Децентралізація і реформа
публічної адміністрації в Україні

Новини

Демократія участі: гнучкість, помірність, пріоритет громадянським правам

18 Жовтня 2021

Вірний своїм обіцянкам Центр експертизи доброго врядування Ради Європи надіслав в Україну «Порівняльний аналіз європейських практик з питань публічних консультацій» (далі – «Порівняльний аналіз»), підготовлений у відповідь на офіційний запит голови Комітету Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

Ця ґрунтовна аналітична робота містить докладний аналіз європейських практик з питань публічних консультацій і дає відповіді на низку запитань, порушених під час слухань «Публічні консультації як інститут демократії», які провів згаданий Комітет наприкінці квітня цього року.

Нагадаємо, що законопроект «Про публічні консультації» (реєстраційний номер 4254) вже ухвалений Верховною Радою в першому читанні і має на меті розбудувати ефективну комплексну систему публічних консультацій задля узгодження публічних та приватних інтересів, впровадження сучасних стандартів підготовки рішень на загальнодержавному і місцевому рівнях. Робота над ним триває.

За словами національної експертки Олени БОЙКО, механізм публічних консультацій є важливим інструментом реалізації громадянами і громадянками конституційного права на участь в управлінні публічними справами через залучення до прийняття рішень органами влади. Такі комунікації посилюють рівень довіри до владних інститутів, є ефективним діалогом між владою та громадськістю. Публічні консультації мають забезпечувати прозорість, обґрунтування та ефективність управлінських рішень. Окрім того, публічні консультації сприяють поінформованості громадян і є певним запобіжником корупціогенних факторів. Законопроект «Про публічні консультації», проголосований у першому читанні, є актуальним, проте має суттєві недоліки та потребує доопрацювання. Саме тому ухвалення відповідного закону з урахуванням кращого європейського досвіду додасть упевненості у створенні демократичних дієвих та ефективних  механізмів партисипативної демократії.

А оскільки чимало наших партнерів по членству в Раді Європи розпочали законодавчу роботу із залучення населення і проведення публічних консультацій ще понад 30 років і наполегливо продовжують її нині, то вітчизняні парламентарі, скориставшись допомогою Ради Європи, отримали унікальну можливість ознайомитися із сучасними тенденціями та новими можливостями цього процесу, порівняти і зрозуміти досвід, закони та практику інших країн Західної Європи, Західних Балкан і Східної Європи (загалом 15-ти держав).

Про «плюси» і «мінуси»

Як справедливо зазначає авторка «Порівняльного аналізу» Антонелла ВАЛЬМОРБІДА, ефективне законодавство – це лише перший крок, і його реалізація не завжди гарантована. Насправді, правило проведення публічних консультацій у країнах, які вона досліджувала, застосовується далебі не у всіх всенародних обговореннях, що стосуються розробки політики чи законодавства. У більшості діють загальні закони про публічні консультації, які мають різний рівень систематизації. Так, у Фінляндії, Німеччині, Нідерландах законодавець здебільшого визначив лише головні принципи, а організаційні питання передав на розгляд різних рівнів управління.

У низці країн тільки певні теми вимагають проведення публічних консультацій: у Франції і Бельгії це екологія, у Нідерландах – управління водними ресурсами і боротьба з повенями, в деяких інших – землекористування та територіальне планування (райони видобутку вуглеводнів Норвегії). В італійському регіоні Апулія обов’язковими є консультації щодо проектів із бюджетом понад 50 млн євро. Є суворіші закони, які передбачають чіткі правила проведення консультацій, як-от, в Албанії, Молдові, і які пропонується ухвалити в Україні.

Однак експертка, дослідивши європейську практику, дійшла висновку: чим суворіше і складніше окреслене законодавство, тим менше воно застосовується. Приміром, у Німеччині відсутнє жорстке регулювання цього питання, так само формулюється і глобальний підхід у ЄС. Там скорше покладаються на рівень демократичного досвіду, довіри та спроможності людей і влади співпрацювати. Водночас розширюється практика застосування підходу, заснованого на залученні заінтересованих сторін до прийняття рішень (Бельгія, Сербія, Північна Македонія).

Зростає загальна тенденція перетворення даних у цифрову форму та підвищення ролі електронних консультацій для отримання доступу до інформації і взаємодії у процесі ухвалення рішень. Однак ці інструменти допоки не призвели до реального істотного кількісного та якісного збільшення залучення громадськості. Цифровізація, підкреслює пані Антонелла ВАЛЬМОРБІДА, також порушує питання рівного доступу та цифрових прогалин, оскільки технологія – це засіб, а не самоціль, що вирішує всі питання.

Окрім того, Антонелла ВАЛЬМОРБІДА відзначає, що ступінь залучення та проведення консультацій у процесі прийняття рішень є вищою та ефективнішою саме на місцевому рівні.

Чимало учасниць і учасників квітневих комітетських слухань, зокрема з експертного середовища, асоціацій органів місцевого самоврядування цікавило, яку відповідальність у країнах-членах Ради Європи передбачено за порушення законодавства про публічні консультації.

Така відповідальність, зазначається в «Порівняльному аналізі», часто настає тоді, коли йдеться про потребу в інформації та прозорості. Так, на рівні ЄС стаття 11 Лісабонської угоди вказує на необхідність проведення публічних консультацій під час ухвалення політик та стратегій. Здійснюється контроль за процесом проведення консультацій, який згодом затверджується міжвідомчою групою, що перевіряє, чи відповідає він встановленим вимогам.

У світовому масштабі публічні консультації фактично вважаються консультативними, тоді як рішення завжди залишається за демократично обраними органами.

Щодо того, з ким потрібно консультуватися, загальним підходом зазвичай є: «з тими, кого це стосується». А отже, публічні консультації відкриті більше для населення/заінтересованих сторін, ніж для тих, хто має право голосу. Зазвичай, консультації здійснюються у заздалегідь визначені строки.

З огляду на принцип

У «Порівняльному аналізі» докладно досліджено європейські механізми публічних консультацій щодо рішень як центральної, так і місцевої та регіональної влади. Так, в Бельгії на федеральному рівні участь людей безпосередньо розглядається як механізм розв’язання проблем для врегулювання конфліктів. Тамтешні урядовці кажуть, що консультації з користувачами – це недорогі, проте ефективні рішення, що сприяють виявленню проблем, оцінці необхідності дій з боку уряду та визначенню найкращих способів таких дій.

Консультації вважаються важливим інструментом досягнення консенсусу та подолання напруженості. В ЄС діє платформа «Скажи своє слово», яка дозоляє громадянам ділитися своїми думками про нову політику спільнот і чинне законодавство. Показово, що спілкуватися на згаданій платформі можна 24-ма офіційними мовами ЄС.

Як ми вже згадували вище, в Німеччині форму консультацій регулює відносно неформальна система. І хоча самі німці не приховують, що цей процес ще не особливо прозорий, однак стверджують, що він полегшує пошук консенсусу, і тому цінується владою та суспільством. Офіційні правила для проведення публічних консультацій викладені в Спільному регламенті, який поширюється на федеральні міністерства Німеччини і містить посилання як на закони, так і на підзаконні нормативні акти. Правила регламенту доволі гнучкі в застосуванні. Рішення щодо строків, обсягу та добору партнерів для проведення консультацій на практиці ухвалює провідне міністерство.

Цікаво, що спершу німецькі публічні управлінці проводять так звані попередні консультації. Здійснюються вони на ранньому етапі, до розробки законопроекту із залученням представників земель, муніципалітетів, експертної спільноти та асоціацій. Згодом, коли вже проект розроблено, проводяться повторні консультації між тими самими сторонами (в паперовій чи електронній формах).

Стаття 118 Конституції Італії встановлює, що держава, регіони, міста-агломерації, провінції та муніципалітети заохочують самостійні ініціативи – як приватних осіб, так і членів асоціацій, – що становлять загальний інтерес з огляду на принцип субсидіарності.

В Нідерландах останніми роками також стали приділяти більше уваги питанням доступності та прозорості нормотворчого процесу, тут набули поширення онлайн консультації. В Іспанії є закон, що регулює питання проведення публічних консультацій на державному рівні. Їх здійснюють перед розробкою законопроектів, проектів королівських законодавчих указів та підзаконних актів.

Муніципальні органи влади Фінляндії, відповідно до чинного закону про місцеве самоврядування зобов’язані забезпечити умови, за яких місцеві жителі і жительки мали б можливість брати участь у діяльності своєї муніципальної влади і впливати на неї. У Франції, де діє Загальний кодекс територіальних громад, один із законів містить відповідний розділ, присвячений консультаціям з громадськістю.

Наші найближчі сусіди – поляки – мають власний погляд на дорадчі форми демократії: відповідно до трьох чинних нині правових норм польського законодавства проведення обов’язкових консультацій стосуються лише просторового планування та управління, політики розвитку і питань довкілля.

Замість висновку

Без перебільшення можна назвати «Порівняльний аналіз» своєрідною малою енциклопедією європейських практик з питань публічних консультацій як однієї з дієвих форм демократичного врядування. Вітчизняні законодавці, урядовці, експертне середовище, муніципальний загал, всі, хто переймається проблемами прямої демократії чи народовладдя, отримали глибоке аналітичне дослідження від Ради Європи.

Сподіваємося, вони скористаються ним, а Верховна Рада України зрештою ухвалить закон, що істотно додасть прискорення поступові України на шляху до європейської інтеграції.

 

Ірина НАГРЕБЕЦЬКА, незалежна журналістка

Публікацію підготовлено за сприяння Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні»